第三部 大风 第一百五十章 天地（二）
由于涉及切身利益，部分王公牧民对垦务抱持抵制态度，与垦务机关、驻军时有摩擦，垦务大臣刚毅往往以强硬手段处置，蒙人怨愤四起，称之为“吃土魔王”。
1903年中俄开战后，为稳定内蒙局势起见，文易内阁又以贪污、滥用职权为名罢免了刚毅，暂停垦务，着重在已放垦的地区设置府县，引进训政，训练实行与内地相同的宪政下的地方自治。
战争结束后，第二次刘云内阁决定重启垦务，任命山西省长程德全为垦务大臣，兼任绥远军分区司令、内蒙办事大臣，预定以六年为期，在整个内蒙专区续垦700余万亩土地，移民到20万户。
然而在1905年1月的京师变乱后，由于满洲皇室被迅速压制，身为臣下的刘云突然成为皇帝，蒙古地方人心动荡，为安抚蒙人，刘云除了宣布蒙古各王公爵位、薪俸不变外，也要求张志高内阁暂停垦务。但在此之前，哲里木盟和伊克昭盟已有60多万亩纳入第二期垦务计划的土地由地方垦务机关清丈完毕，等待放垦，张志高内阁虽然宣布了暂停垦务，但仍坚持对已清丈的这60万亩土地实行放垦，引发了这些土地上王公牧民的强烈不满。
其中内属蒙古是指蒙古游牧地区不设扎萨克的旗的旗分，旗之上不设盟，旗由将军、都统和大臣等辖之，官不得世袭，事不得自专，旗内分设总管、副总管等官员管理，由将军等直达理藩院，实际上也就是由中央直接施以行政统治的蒙区。
清制，一般称瀚海以南或称大漠以南，为内蒙古，即内扎萨克蒙古，就地域而言，东至吉林、黑龙江省界，西临阿拉善厄鲁特蒙古，南接陕西、山西和察哈尔八旗及牧场，北靠喀尔喀蒙古，东西长万余里，地域十分辽阔。
内扎萨克蒙古有部落二十四部，组成六盟，分设四十九旗。六盟分别为：哲里木盟、卓索图盟、昭乌达盟、锡林郭勒盟、乌兰察布盟和伊克昭盟，各盟在清朝皆由各地都统、将军监督统辖，去清改华后，设内蒙古专区办事大臣，也只是将各统辖都统和将军的名称改为军分区、军区司令而已，各旗仍旧维持每一到三年会盟一次的惯例，会理政务并检查军备，随时准备为朝廷所征调。
而外扎萨克蒙古是与内扎萨克蒙古相对而言的。清制，一般称瀚海以北或称大漠以北为外蒙古，这是外扎萨克蒙古的主要组成部分。外蒙古又称喀尔喀蒙古，初分三部，即车臣汗部、土谢图汗部和扎萨克图汗部，雍正间增设赛因诺颜部。此外又有准噶尔、和硕特、杜尔伯特和土尔扈特、辉特、阿拉善、厄鲁特、额尔济纳、土尔扈特、青海蒙古之分。
外扎萨克蒙古以地域划分，大体上包括另一时空的蒙古国、中国新疆天山以北、内蒙古阿拉善和额济纳、青海省部分。外扎萨克蒙古的兵民，各以将军或大臣统之。喀尔喀四部之兵，原统于定边左副将军，1896年整编后改为直属蒙古特别军区司令；杜尔伯特、新土尔扈特、和硕特之兵，原统于科布多参赞大臣，旧土尔扈特之兵原统于伊犁将军，1883年朝廷设新疆行省之后，土尔扈特与和硕特等部各盟旗并入新疆省，1896年后，各部兵丁编选为正规军和民团。青海各部落，原统于西宁办事大臣，设青海省后并入省内，由省政府、省军区管理。阿拉善和额尔济纳之兵，不统于将军和大臣，征调同内扎萨克蒙古。
蒙古地区大大小小的封建主按清朝的封建等级制和爵位，分为亲王、郡王、贝勒、贝子、镇国公和辅国公，还有一至四等台吉或塔布囊。这些封建贵族爵高位尊，有的任盟长、副盟长，有的任旗扎萨克，即一旗之长，这部分人可称管旗王公，扎萨克之职，自亲王到台吉都可任职，而且是世袭的。不任公职的，可称为未管旗王公，这部分人虽是王公贵族，但不是执政的，其待遇与管旗王公有所区别。
此外，藏传佛教格鲁派（即黄教）的僧侣集团上层也是蒙古地区重要统治力量，外蒙古以哲布尊丹巴呼图克图为代表，内蒙古以章嘉呼图克图为宗教首领，**和班禅则是黄教的最高首领，各活佛、寺院名下都有大量的土地草场，由于蒙古地区几近一半的男性人口都出家为僧，王公贵族又无人不崇信黄教，故宗教上层的影响力十分强大，清朝皇帝通常采取册封、赏赐、给予免税免役特权等手段来控制他们，从宗教方面强化对蒙古的统治。
移民实边之议，由来已久，自19世纪60年代起，俄、美、英、德、法等列强势力相继侵入蒙古地区，面对列强侵略，帝国边疆大吏纷纷提出“筹边”之计。1880年（光绪六年），时任山西巡抚的帝国前总理、承恩公张之洞在上书朝廷的《详筹边计折》中首次提出了屯垦蒙边的意见，继任山西巡抚刚毅于1886年（光绪十二年）提出了更详细的《筹议晋省口外屯垦情形折》，山西省长胡聘之于1897年（光兴二年）提出《屯垦晋边折》，这些奏折中都提到了要通过移民实边的办法来应付外敌、巩固边疆。
1900年（光兴五年），山西省长岑春煊多次上书朝廷，请求“筹议开垦蒙地”，提出先期开垦灌溉便利的乌兰察布、伊克昭二盟之地，既可发展蒙地经济、巩固边防，又可增加财政收入。
1901年，文易内阁通过了内蒙垦务令，任命伯爵刚毅为督办蒙旗垦务大臣，赴内蒙古西部督办垦务，从此开始了对内蒙古地区的全面放垦。为迅速展开垦丈工作，又特授刚毅归绥军分区司令、内蒙专区办事大臣等职，以武力为后盾，在预定放垦的地区设置清丈局、垦务公司和垦务局，强迫当地王公将领地放垦，3年内即在整个内蒙古专区垦丈土地400余万亩，收取地价300余万元。